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【公安改革】嘉兴南湖:大警种制破解机关化
2016-03-21 | 来源:河南省公安厅
  

    来源:中国警察网   作者:王伟 谢佳

    32个机关部门被整合成9个大部门和大警种,大量警力推向实战一线,警种角色“各归各位”,警务效能大幅跃升……浙江省嘉兴市公安局南湖分局作为大警种制改革的试点单位,自2013年开始探索大警种制改革,在通盘考虑整体进程的基础上,坚持“小步快走”的思路,先易后难、因地制宜,成熟一个、实施一个,用一步改革的红利为下一步改革“铺路搭桥”。3年实践中,他们“大警种、小专业,小机关、大基层,小机关、大作为”的整体目标水到渠成。

  按警种设置部门、按职能设置专业

  2015年9月,南湖分局的大警种制改革迈出关键一步——内设机构重组和警种职能归并。

  南湖分局原有内设机构32个,整合后,变为1个监督部门(执法执纪监督中心)、3个综合部门(政治处、警令处、警务保障处)、4个执法执勤部门(国内安全保卫局、刑事犯罪侦查局、治安管理局、交通管理局)、1个直属部门(拘留所),每个机构下设立若干正股级机构。

  机构整合以按警种设置部门、按职能设置专业的总体思路进行,突出职能相近、交叉重叠的机构融合。以最先设立的执法执纪监督中心为例,中心将原法制大队、警务督察大队、监察室、审计室、信访室、民调中心、考核办、行政复议办公室等具有业务监督和队伍监督职能的8个内设机构整合为“三室两队”,即监察室、受案室、考评室、督察队、法制队。

  同样,在大侦查框架下,南湖分局将原先分散在刑侦、经侦、禁毒、网警、食药环侦查及打击涉黄涉赌的刑事打处职能统一整合到刑事犯罪侦查局,通过内设综合管理室、专业研判室、刑事科学技术室及7个各有侧重的专业刑侦队,做到各司其职、分工合作。

  “按警种设置部门,按职能设置专业,一个大警种负责一个体系,变‘多龙治水’为‘大龙管水’,让各警种和派出所回归主业,达到了人岗相适、人尽其才的理想状态。”嘉兴市南湖区区委常委、嘉兴市公安局南湖分局局长张顺荣说。 

  有效破解警种机关化、专业警种化等问题


  按警种设置部门、按职能设置专业的大警种制改革思路,是对长久以来按职能设置警种部门的传统模式的颠覆。在这一思路下,南湖分局的大警种制改革,破解了警种机关化、专业警种化等问题。

  目前,各地基层公安机关内设机构的领导班子设置,多为“两正多副”模式,即便是警力较少的经侦、禁毒、网警等警种,基本上是一名大队长、一名教导员加若干名副职,同时下设若干专业队,再设队长。领导、“指挥员”多了,导致骨干、“战斗员”少了。

  嘉兴的大警种制改革明确,每一个大警种,由一名分局领导统筹指挥,按需从严设置内设科室,各内设科室负责人既“挂帅”又“出征”。同时,将综合性事务统一在大警种领导下开展,具体由一个内设科室负责,进一步减少综合性事务占用的警力数。这样一来,改变了基层公安机关内设机构“指挥员多、战斗员少”的情况。

  南湖分局副局长兼刑事犯罪侦查局局长王全华说,过去,分局召开部门中层会议时,各部门都要派领导参加,每个领导会后都要向本警种传达相同的会议内容。实行大警种制改革后,中层领导的“文山会海”问题得到解决,中层领导参与分局会议,每个警种只需派出一名领导即可。

  同时,大警种制改革有效改变了一个专业设立一个警种的局面,警种之间的信息壁垒被打破,资源统筹效率大大提升。

  “按警种设置部门,可以赋予大警种更多警务资源配置权,平时各科室各司其职,战时分工合作,特别是通过强化大警种内警力、信息、手段等资源的高度整合和深度应用,可减少跨警种衔接工作带来的损耗,促进各警种资源的共享共用。”南湖分局刑事犯罪侦查局副局长顾加说。

  顾加告诉记者,在大警种制度下,南湖分局刑事案件办理的分工合作有条不紊。专业研判室负责刑侦、经侦、禁毒多个专业队的案件信息线索深入研判,网侦、视侦等多种手段同步上案,一改过去“查的不管用、用的不会查”的尴尬局面。各专业队平时做好线索经营,案件需要收网时,大刑侦内各警种力量统一调配,解决了以往一遇警力不足就从基层“借人”的难题。受访民警表示,在大警种制度下,大要案件办理的推进速度明显加快。2015年,南湖全区刑事打处1737人,打掉犯罪团伙46个,同比分别上升25.5%和187.5%。

  同时,大警种制度还解决了过去机构林立带来的职能不清、推诿扯皮难题。如原先分散在多个部门的信访投诉、控告申诉、检举举报、市长电话、局长信箱办理、群众报警和案件受理等职责,均由执法执纪监督中心内设的受案室统一负责。中心主任“一支笔”审核把关,有效避免了多头管理带来的推诿扯皮难题。

  坚持“小步快走”、环环相扣推进改革

  
大警种制改革是一项系统工程,牵一发而动全身。南湖分局在推进大警种制改革上没有急于求成、为改而改,而是坚持“小步快走”的思路,按照派出所去全职化、改刑事打处二元机制为三级架构、机关“瘦身”下沉警力的步骤,保证改革蹄疾步稳、步步为营。

  第一步:派出所去全职化。

  机构重组合并离不开对职能的科学定位。南湖分局的大警种制改革,率先从派出所去全职化破题。2013年,南湖分局明确提出,派出所的主要职能是强化区域社会治安整体控制,分局及各警种不再给派出所下达刚性破案指标,不再部署涉及派出所的专项行动,让解放出的警力专司基层基础、巡逻防控、服务群众等工作。南湖分局还进一步提出,让社区民警做到专职化。 (下转第二版)

  2013年4月以来,他们分批次建成了70个社区警务室。70名专职社区民警不参加派出所值班、不参加非本辖区的临时性勤务、不参加执法办案。每个社区警务室都配有若干警务辅助人员,保证警务室全天都能找到人。

  在派出所警力回归其本有定位后,南湖分局的社会治安防范效果明显凸显。2012年,南湖分局共接110报警10.74万起,其中刑事警情2.41万起;2015年,这两个数字分别降至8.79万起和1.58万起。2014年、2015年,分别有59个和49个警务室辖区实现刑事警情“零增长”。

  第二步:改刑事打处二元机制为三级架构。

  派出所专司基层基础了,过去承担的打处职能让谁来“接手”?南湖分局改“刑侦大队-派出所刑侦中队”的刑事打处二元机制为“刑侦大队-片区刑侦队-派出所刑侦探组”刑事打击三级架构,并推进片区刑侦队侦查、技术、办案三方专业化建设。目前,南湖公安刑侦部门共有4个片区刑侦队和一个打黑除恶专业队,每个片区刑侦队对应2至4个派出所辖区的刑事打处任务,并与其中一个规模较大的派出所同址办公。

  在三级架构下,派出所刑侦探组只负责案件受理和案情简单、不需开展专门侦查的简单刑事案件,其他刑事案件的现场勘查、侦查办案,均由派出所转交至片区刑侦队。专业队力量的增强,让过去派出所难以“操心”的侵财类等“小案”受到重视,如今侵财类案件已占到片区刑侦队所办刑案的7成以上。同时受立案分离也改变了过去执法办案“一竿子到底”模式,减少了人情案、关系案。

  第三步:机关“瘦身”下沉警力。

  社区民警专职化、片区刑侦队专业化,都离不开警力的增加。人手不够怎么办?2013年,南湖分局提出了“小机关”的工作方向,刚性推进机关“瘦身”、警力下沉,先后集中精简机关民警89人,下沉警力数占机关原有警力数的三分之一。下沉的警力,一部分充实到片区刑侦队和交警中队,一部分转岗成为社区民警,其中局机关50岁以上非领导职位的男民警全部下沉基层。

  合理的用人、考核机制让改革赢得民警支持

  机构重组合并,难题往往来源于干部人事安排。中层干部职级、职数是否减少,对基层民警是否有更多政策倾斜,如何让改革获得广大民警的支持?南湖分局在赢得警心上精准发力。

  做好思想发动和政策引导。

  南湖分局提出“中层职数不减、职级不降”,首先为中层骨干力量吃了一颗定心丸。针对机关“瘦身”中部分民警的思想顾虑,南湖分局多次向广大民警强调警力下沉的重要意义,教育引导民警树立“下基层是趋势、在基层有作为、到基层有进步”的思想。他们还适度提高派出所民警的待遇,增强基层工作的吸引力。如今南湖公安通过星级化的评定机制,每年有3名五星级、7名四星级、15名三星级的社区民警,可分别享受中层正职、副职和警探长待遇。在有效发动和导向指引下,南湖公安机关警力精简稳定有序。有的部门在仅有5名警力的情况下仍主动精简1人支持基层工作;有的老民警主动提出下派出所;有的年轻民警更是积极要求到一线艰苦岗位。

  建立有利于大警种制改革的用人机制和考核体系。

  南湖分局确立了“让老实的人不吃亏、让干事的人不吃亏、让综合素质高的人不吃亏”的用人导向,建立中层正副职、警探长全员竞聘机制和民警双向选择上岗机制,3年来累计有15名中层干部落聘,民警岗位流动率达20.6%。有112人通过竞聘得到提拔,其中来自基层所队的比例达到78%。他们在警力资源二次配置上不搞“一刀切”,最大限度地把有专业特长的民警配置到机关部门,培养成“专科医生”,把“一警多能”的民警配置到基层所队,培养成“全科医生”,突出技术岗位的专业性和勤务岗位的综合性,从警力配置上助推了机关部门与基层所队去同质化。

  实行项目化绩效考核制度。

  南湖分局在考核中注重寻求各项目对应部门的业务特点,使情况相近、任务相当的部门处于同一竞争层面,追求同组考核结果的公平性和竞争性,并通过强化考核指标的平衡点,使单项考核指标独立核算,解决过去考核“一俊遮百丑”的问题。同时,实行机关部门与基层所队捆绑考核制度,在考核导向上向基层倾斜。

  【短评】改革要科学谋划、稳步推进

  王 伟

  在今年1月23日召开的全国公安厅局长会议上,郭声琨部长提出,要深化警务体制改革创新,积极探索推行大部门制、大警种制,着力增强公安工作整体效能。3年来,浙江省嘉兴市公安局南湖分局先行先试,在科学谋划的基础上稳步推进大警种制改革,变“多龙治水”为“大龙管水”,效果明显。

  大警种制改革不是警力的简单重组,需要从各警种部门职能的逻辑关系中,发掘出更为合理的“谋篇布局”。在“按警种设置部门、按职能设置专业”思路的引领下,南湖分局将32个部门整合为1个监督部门、3个综合部门、4个执法执勤部门和1个直属部门,不仅融合了一批职能相近、交叉重叠的机构,还大大强化了警种的共同属性,集群作战优势进一步彰显。

  大警种制改革也不是警种职能的单纯相加,需要强化大警种内各种资源的高度整合和深度应用,带来公安工作整体效能的提升。新机制下,刑

  事案件侦破从专业研判、多警种同步上案到警力调配有条不紊;信访投诉、控告申诉等工作统一归口执法执纪监督中心……南湖分局的一系列改革举措,大幅减少了跨警种衔接带来的损耗,促进了各警种资源的共享共用。

  作为一项系统工程,大警种制改革不可能一蹴而就。从派出所去全职化,到推进片区刑侦队专业化,再到机构“瘦身”,环环相扣的改革举措,反映出南湖公安秉持的“经营”和“适度”理念。3年来,南湖分局大警种制改革从酝酿谋划到开花结果,离不开对警务改革的科学思考,离不开稳扎稳打的步步为营。在深化公安改革的进程中,只有深入研判、科学规划,才能确保改革措施符合实际、切中要害,才能推动改革沿着正确的方向不断前行。